——德国高等教育发展分析之三

题记：在对德国高等教育进行为期20天的考察以后，有了一些思考与思想。但委实拿不准这些思考与思想是否反映了实际，请在德学者、学生给予批评指正。本人将十分感谢。

政府与大学的关系问题，是大学治理中的一个重大问题。它直接影响着大学的自主、自立和自治。世界各国政府与大学的关系大体可以分为三类：一类是控制式，即政府控制大学的方方面面，从校领导任命到专业课程设置。这类关系以法国和中国政府与大学的关系为代表。一类是监督式，即政府以法律、规划、评估等为依据诱导大学发展，政府不直接管理大学事务，大学事务完成由大学自治。这类关系以美国和英国政府与大学的关系为代表。第三类是介于二者之间，政府既以法律、规划、评估等方式诱使大学，同时对大学事务也进行有限度的间接管理。这类关系以日本和德国政府与大学的关系为代表。

德国政府与大学关系的形成有其历史原因。现代大学制度的开拓者德国教育大巨洪堡直接规制了这种制度的模型。这个制度模型历时二百年，虽有变化，但变化不是特别大，或者说没有本质变化。洪堡认为，政府有义务投资办大学，但不要插手大学具体事务，也不要对大学有急功近利的要求。政府要给大学以充分的宁静、自由，以实现大学自治、学术自由、教授治校。这种关系模式在当代德国政府与大学的关系中仍是主流思想。目前德国政府与大学关系，可以用计划与自由两个关键词来代替，也可以说计划与自由是德国政府处理与大学关系的准则。

1、计划

德国政府处理与大学关系的基本依据是德国联邦宪法和高等学校总纲法。德国宪法保障的学术自由影响到大学的管理及内部组织。宪法法院对此的阐释是，尤其是作为学术自由支柱的教授具有发言权/共同决定权。他们必须参与重要的决定，如选举校长及院长。在研究及教学的基本原则问题上不能违反大多数教授的意愿作决定。同时，根据德国宪法，高等教育管理权属州政府联邦政府与大学一般不发生直接关系，而是通过各式计划来实施对大学的诱使。近年来，随着联邦政府财政收入的增加，联邦政府正在以项目计划的方式影响高等学校的发展。突出的、对大学影响大的项目是卓越计划。但即便如此，联邦政府也不介入大学的具体事务，它仍是通过社会组织来对大学实施间接诱导。卓越计划的实施即安排给专门的社会组织来进行，政府主要控制计划实施的合法性问题。同样，与大学实际联系起监督管理作用的州政府也不直接插手大学事务，同样以计划来进行。州政府主要责任是依规划建设大学，依计划为大学投入足够的发展经费。一般讲来，大学运行经费的70%-80%来自政府的投入。同时，大学教授实施公务员管理，其工资也由州政府承担。但政府并不利用其权限影响教授的学术自由。

近二十年来，受新公共管理主义影响，德国州政府开始与大学签定目标达成协议，以具体目标的形式监督大学运行。这样的目标每五年签定一次。主要涉及学校引入及/或取消学位项目、学生准入标准、指定教授资格、教授及学术人员的工资标准、管理大学财产、机构内部组织程序等。一些州实施奖励性拨款机制，如大学规划做得好的大学可以多得20%的经费，规划做得不好的大学可以减少它们20%的经费。即便如此，大学事务如大学校长选任、大学专业课程设置、大学教师聘任等仍由大学做出，大学自治、大学学术自由得到保障。

2、自由

德国宪法和高等学校总纲法把大学设计成为自治的法人机构，特别是1998年新修改实施的《高等学校总纲法》进一步加强了大学的自主权。德国大学自治、学术自由、教授治校得到较好保障。

治理大学如烹小鲜，最忌讳瞎折腾。新的高等学校总纲法实施以来，大学具备完全的自治能力。大学校长由理事会选任；大学专业设置由高校在专业评估基础上自主做出；教授推荐由大学进行，州教育部长任命；大学可以自主设置内部机构，等等。可以说，大学取得了治理大学的人权、财权和物权，大学完全可以按照自己的意志治理大学。

计划易于政府战略实施，自由则为大学提供制度创新的空间。当然，我们要经常质疑这种模式，德国的法律就这么管用？政府计划的管理权难道就不会孳生腐败？通过20天的考察，我感觉德国政府与大学关系之准则所以可以落在实在，主要源于背后以下事实的支撑。

第一，法律至上的理念

在德国，你可以在事事、时时、处处体验到德国人的法律至上的理念与言行。在这里，法律至上不再是空话，而是事实。你可以随时看到这样的现象：地铁中没有卖票的，也没有检票的，但他们都自觉买票；高速路上，没有随意变道的现象，更没有暂用应急车道的现象。有时，你会觉得这在中国是不可能的，是难以想象的。但在德国，这是一个常规。

第二，政学分开的理念

大学事务由大学来办，政府不是万能机构。政府不能利用管理计划、财政的权力干涉大学事务。对此，北威州主管大学事务的官员赫穆•方格曼在回答笔者提问“在与大学关系中，政府主要有哪些权力？”时答到，“给钱，其它没有什么权力”。且大学在如何给钱时，也是严格按照有关规定和专家意见来执行，或者直接交给专门的社会中介组织来完成。应该说，德国有发达的社会中介组织，由他们替政府履行监督大学事务，受到各方认可。在德国，找人说情、请客吃饭是不太可能办成事，甚至会坏事的行为。

第三，公开透明的理念

在大学与政府关系中，在政府履行大学管理监督事务过程中，公开透明的理念深入人心。阳光执法得到大学认可，得到社会认可。正是这种信息完全公开的理念，杜绝了腐败的生成。

如今，我国在处理政府与大学关系方面，正在学习德国。但如果背后支撑的理念未形成，未建立，这样的学习肯定会走样。

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