投资基金的监管

摘  要：世界上流行的三大基金监管模式，以及它们在中国的可行性。

              中国的基金监管模式。

关键词：基金监管，行业自律，法律约束下的集中管理，政府严格管制，

              三位一体，协同监管。

谈到基金监管，就不得不提三个国家，他们是：英国，美国，日本。英、美、日三国是世界上投资基金市场发展相对较早，效果也较为显著的国家，他们在长期的实践中形成了相对较为成熟和完善的基金市场监管模式，并成为其他国家纷纷仿效的对象。

下面我们来分析一下三个国家在基金方便的监管模式，它们的优缺点和以及在我国的可行性，最后分析中国应该选择的监管模式。

英国监管模式 -------- 基金行业自律

英国是现代基金的发源地，1868年建立了世界上第一家基金——国外及殖民地政府信托基金。经过130多年的发展，形成了一套以基金行业自律为中心的基金监管体制，即强调通过基金行业自律制定出相应的规则进行自我控制、自我约束和自我管理，而政府除进行适当宏观调控外并不具体干预基金业务。

优点：这种模式能够充分发挥基金行业的自律功能，有利于保持投资基金行业的长期稳定和规范，不易出现大起大落的波动对证券市场及整个金融市场的稳定有积极作用。

缺点：但该模式不利于形成全国统一的法律规范，法律功能弱化，而且很容易导致行业协会的垄断，致使基金的开放程度降低，这与现代市场经济的发展相矛盾，同时，也不利于一国投资基金的国际化发展和外资的引入。
英国监管体制分为四个层次：

第一层次是财政部，主要负责制定一些大的政策。

第二层次是证券投资委员会（SEC），主要制定有关基金监管方面技术性较强的政策和措施。

第三层次是带有自律性质的民间管理协会，它们是英国基金管理的实体，英国对基金业的管理主要是通过对这些协会、自律组织来实现。它们主要是监管投资公司，己认可的投资又易和已认可的团体。这些民间管理协会包括证券业协会、投资信托协会、人寿保险、单位信托协会、基金经理协会。

第四层次是备协会下的广大会员，要发起基金，必须成为各协会会员，任何人未取得会员资格均从事基金业务。

英国颁布的有关基金监管的法规，主要有《投资业务管理法》、《金融服务法》、《金融服务监管计划规定》、《证券公募管理条例》等，这些法律为英国基金业的发展提供了有力的保障。
　　由此可见，英国的基金监管体系比较重视基金业的自我管理，作为自律组织的民间管理协会有较重的监管任务，行业自律性在整个监管体系中的比重较大而政府的外部监管比重较小。这也正是它与美国和日本的监管模式的不同点。

我国选择英国模式不现实。虽然英国能充分发挥基金行业的自律功能，自觉地踏上规范化发展轨道，但行业协会的构建与完善及行业自律功能的发挥均需要一个较长的过程。对于我国这样一个投资基金刚刚起步且发育程度还很低的国家来讲，由于受整个宏观环境的影响，我国构建行业组织，组建相关协会本身就有较大的困难，即使尽快组建，这些行业组织也需要一个发展完善过程。在这种发育程度低的状态下，很难达到真正意义上的自律，这对现代市场经济条件下我国投资基金的快速发展不仅不利，反而有可能阻碍其正常发展。

美国监管模式 --------法律约束下的集中管理

美国对投资基金的监管始于1929年的世界性经济危机。在美国，投资基金的管理机关是证券交易委员会(SEC)。本世纪30年代，美国先后颁布了有关投资基金发展的各种法律法规，有《1933年联邦证券法》、《1934年证券交易法》、《1940年投资公司法》、《1940年投资顾问法》等。以法律为准绳来监督、检查和控制基金的行为，强调基金企业在法律约束下进行自律管理。

优点：该模式符合现代市场经济发展要求，既能为投资基金的有序发展奠定良好的法律基础，又能为广大投资者提供完整的法律保护，使得投资基金的发展充满了活力。

缺点：但此模式弱化了政府功能，不利于投资基金的迅速起步和成长壮大，也不利于及时、有效地处理投资基金发展中出现的各种新问题。

美国监管体系分为四个层次：

第一层次是全国证券又易委员会，它是基金的主要监管机关，具有一定的立法权和司法权，专门对基金的发行与交易活动进行管理，负责检查、审核基金公司的经营活动，监督《信托条款法》、《投资公司法》、《投资顾问法》等法规的执行情况，以保护投资者的合法权益；

第二层次是全国证券商协会，它是证券行业的自律性组织，为投资基金销售活动设立了公平交易规则，它实际上起着基金的自我管理作用；

第三层次是保护投资者协会，它是一个非盈利性的、管理投资风险经营的保险组织，以保护广大投资者利益为管理目标；

第四层次是受托人，它独立于基金经理人，根据基金公司章程或信托契约监督基金经理人的经营活动，并保护投资者的资产及收入归投资者所有。

在这四个层次中，以证券投资委员会为主导，各部门各司其职又相互制约，为基金业的监督提供了完善的组织保障。
　　美国基金业的监管法律也比较完备，其监管体系是“双规制”的，其一是联邦监管法律体系，其二是州监管法律体系。这两个法律体制，有着各自的管辖范围，在不同的领域和层次上发挥作用。联邦的监管法律主要有1933年《证券法》，1934年《证券及易法》、1940年《投资公司法》和《投资顾问法》，特别是《投资公司法》不仅就投资公司的创设、结构及经营等加以规范，还公布了董事会的基准，并对投资公司的管理契约、主承销契约等也作了明确的规定。“双规制”法律体系，为美国基金业的健康发展提供了良好的法律保障。
　　可见，美国基金业的法律规范及政府监管比较完善，而行业自律组织的作用相对较弱。

我国选择美国模式难以实现。目前我国处于经济转轨时期，市场经济体制模式尚未完全建立起来，传统计划经济模式的影响仍然存在，无论是企业还是个人对时常经济的认识和适应能力都是有限的，广大投资者对市场风险认识不足，市场经济发育程度较低以及相应的法制基础弱、市场建设滞后，人们的认识及心理准备不到位等，决定了我国走美国模式很困难。

日本监管模式 --------政府严格管制

日本的投资基金是在政府的积极倡导和支持下成长起来的，因而，日本投资基金监管模式的最大特征在于政府对基金发展的严格管制，通过政府职能机构制定强有力的措施来对基金发展的方向、规模及基金的运行和管理进行引导、调节。

优点：可以充分发挥政府的功能，迅速推进投资基金的起步和发展，缩短基金发展的成熟期，同时也有利于发挥投资基金在支持国家金融发展和经济建设方面的积极作用。

缺点：这种模式带有浓厚的行政和计划色彩，容易滋生腐败和官僚作用；且该模式下的基金行业自律性较差，市场竞争亦不充分，不利于基金业的长远发展。

与英、美相比，日本的基金业起步较晚，但发展很快。日本对基金业实行政府严格集中监管体制，政府通过其职能机构——大藏省借助于行政手段为主的监管手段，对投资基金的发展方向、规模和结构进行有计划、有目的的安排和控制，并制定相应的政策和强有力的措施对基金的发展、运行和管理进行引导和调节，以保证投资基金的发展符合产业政策及国民经济发展的要求。其监管的内容包括市场准入以及对基金管理公司业务和财产状况的检查。另外，大藏省还有权对违规操作的机构进行处罚，包括责令其停业或责令改选董事。日本对基金业的立法主要包括《证券投资信托法》、《证券交易法》、《信托业法》以及《关于基金制度的改革纲要》。
　　可见，日本的基金监管立法比较完善并且政府监管比较高效，其中政府监管居于关键地位而基金的各民间协会的监管作用较弱。  

我国选择日本模式也不适应。虽然日本模式能充分利用政府的强大功能培养和推进投资基金快速起步和成长壮大，但这也同我国社会经济的发展不相适应。一方面，现在我国处于体制转轨的关键时期，如果再以政府严格管制的方式来推动投资基金市场的发展，而削弱市场功能，势必会对我国的改革和市场经济进程带来不利影响。另一方面，政府严格管制很容易引发制度上的障碍，从而不利于市场竞争机制的发挥，最终导致投资基金市场发展因缺乏有效的制衡机制而走入误区。      

中国监管模式选择 --------三位一体，协同监管

当前，我国所处的国内外环境与英、美、日等国在基金市场监管模式形式形成时期所处的条件相比，已经发生了深刻的变化。在我国金融和经济国际化进程加快发展，国际和国内市场竞争加剧的今天，国内外环境给我国投资基金市场的发展提供了良好的机遇，同时又提出了严峻的挑战，这种形式同时也对我国的投资基金市场监管提出了更高的要求，为了达到持续、稳定、快速和有序发展我国投资基金市场的目的，必须要对当前的监管体制作以调整和创新。从我国的现实情况看，采用上述任何一种模式显然都不完全符合我国目前处于经济转轨时期，市场经济体制尚未完全建立起来和投资基金市场发展处于起步阶段的国情，因此，必须通过对国外各种基金市场监管模式的“扬弃”，构建具有中国特色的基金市场动态化综合监管模式。

“三位一体，协同监管“指的是同时综合考虑三种监管方式和管理范围的划分监管目标的协调

一是通过建立和完善行业自律机制，使基金行业组织协会进行自律监管。

二是通过制定法律法规来规范市场中基金企业的行为，使企业在法律约束下进行自律监管；

三是行政监管，即通过建立权威性的，全国统一的投资基金市场管理机构，代表政府对基金市场发展实施监督、检查。引导和控制；

 “三位一体“具体可以归纳为下面的三点：

1、发挥英国模式的优势：筹建投资基金行业自律组织。随着证券市场的发展，要选择那些成功的基金管理公司作为主体力量，筹建“中国投资基金管理公会”，并借鉴香港经验，在组织形式上实行会员制。正式会员由各地基金管理公司参加，其任务：一是制定中国投资基金执业守则；二是推广基金业务，扩大国内基金市场；三是监督基金的日常动作，使之规范化；四是出版基金管理专业刊物；五是培训基金从业人员；六是仲裁有关基金方面的纠纷；七是维护和树立基金业的良好社会声誉。

2、发挥美国模式的优势：建立各项规章制度。我们可以通过建立信用等级制度，信息披露制度和经理人，托管人考评制度，从不同侧面对投资基金市场进行监管。一是建立信用评级制度。根据不同投资基金的风险程度，模仿债券评级的办法，对投资基金进行信用评级，该信用主级主要依赖基金的经营业绩，投资政策与目标。管理人的业务水平及组合投资的效益和风险等几方面。它不仅为证监会对投资基金市场监管提供客观的依据，也为投资者的理性投资提供了可靠保证。二是建立规范的信息披露制度。与股票上市公司的信息披露制度一样，基金管理公司必须执行信息披露义务，披露内容包括各类报表、投资规模、投资方向、预期收益及重大事件披露等信息。三是建立经理人、托管人考评制度。由投资者、行业协会和证监部门组成的评审团定期考评并公布于众，以褒扬先进，强化托管各方的责任心和使命感。

3、发挥日本模式的优势：大力发挥政府的监管职能。从世界各国投资基金市场的发展历程来看，各国基金主管部门一般由中央银行或财政部逐步移交给证券管理、监督机构。在我国目前投资基金存在多头管理的形式下，发挥政府监管职能的首要任务就是要顺应国际发展趋势，确定我国的投资基金主管机关。即由国家投资基金管理委员会统一、集中管理。这个委员会由现有管理部门（人民银行、证券委、证监委等）的有关专家组成，是全国投资基金市场管理的最高权力机构。其主要职责是：制定投资基金管理有关法律和政策；设计投资基金市场的总体发展规划；监督基金法规的实施依据国家产业政策对基金发行流量及存量的总额或结构进行调整，从而引导投资基金市场合理配置社会资源，有效地保护投资者的合法权益，规范机构投资者。成立中国投资基金管理委员会意味着各管理部门权力的移交，这必须考虑有一个“缓冲”的过渡措施。为防止过渡期出现权力真空，导致投资基金市场秩序混乱，可以考虑实行申请发起设立基金和基金上市监督分开管理的办法。前者由人民银行审核批准，并按基金规模或基金性质确立总行和大区分行二级审批制度；后者由人民银行牵头，会同证券委、证监会，在证券管理机构下设立专门机构，即“中国投资基金管理委员会”，具体监管国内投资基金市场。其职责：一是制定基金上市标准或应具备的条件；二是安排基金交易场所，形成统一的基金交易市场；三是审批基金要求上市的申请，确保上市基金的素质；四是监管行为是否符合有关文件规定，及时公布有关信息；五是对违章行为进行处罚。

此外还应该：
　　1、成立投资基金的评估机构。随着投资基金市场规模（市场绝对规模和相对规模）的迅速发展，建立全国统一的基金评估机构也很重要。资产评估有利于明晰企业产权关系，强化投资公司管理，合理补偿资产，优化公司资产结构，保护国有资产，维护投资基金交易各方的合法权益。
　　2、完善投资基金市场的社会监督机制。国外经验证明，完善的投资基金市场社会监督机制是投资基金市场健康发展的必要保证。首先，要利用投资者对基金市场进行外部监督。其次，建立完善的投资基金评价体系。包括建立全国统一的基金评估机构和创办基金专业刊物两个方面。再次加强具有公正性、权威性的会计、审计、法律等中介机构的建设。此外，还应建立先进完备的技术监督系统即电子监督系统，对投资基金市场的运行和投资基金的投资运作进行跟踪和监督，使其理性化、规范化。

【参考文献】

[1] 古学彬，    投资基金理论与实务，暨南大学出版社，1997年

[2] 欧阳卫民，  中外基金市场与管理法规，法律出版社，1998年

[3] 王国良，    基金投资，上海科学技术文献出版社，2001年

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